Andorra ha optado históricamente por una estrategia de acercamiento paulatino y progresivo hacia la UE respetuosa de las especificidades económicas andorranas y de la identidad política del Principado.
Se trata de una estrategia asintótica, en el sentido de que Andorra se va acercando cada vez más a la UE, sin pretender entrar nunca como Estado miembro a través de un proceso formal de adhesión, que está descartado.
Dentro de este proceso de acercamiento, se pueden observar tres fases claramente diferenciadas.
La primera fase tuvo un carácter aduanero y comercial, centrada en torno a un Acuerdo de unión aduanera parcial, que no cubría el sector agrícola ni, por tanto el tabaco, firmado en 1990, en vigor desde 1991.
Se trata de un acuerdo comercial firmado con la Comunidad Económica Europea (CEE) que incluye una unión aduanera para los productos industriales (capítulos 25 al 97 del Sistema Armonizado del TEC, Tarifa Exterior Común de la CEE). Es lo que mejor convenía a Andorra en aquellos momentos en que había quedado rodeada por territorio de la CEE, pues España había entrado en la Comunidad Europea, hoy UE, en 1986 y Francia ya estaba, como miembro fundador.
Tal y como declaró el jefe de gobierno andorrano de entonces, Josep Pintat, aquel Acuerdo aduanero suponía “la plataforma de salida internacional de Andorra“. Gracias a aquel Acuerdo, negociado de forma muy conveniente para los intereses de Andorra, «el país entró dentro del concierto internacional de naciones».
El Acuerdo comercial aduanero constaba de cinco ámbitos principales:
Unión aduanera para los productos industriales, régimen de país tercero para los productos agrícolas, aumento sustancial de las franquicias de los viajeros, ninguna consecuencia fiscal negativa, mantenimiento de la libertad fiscal, disposiciones comunes generales y finales ventajosas (acuerdo de duración indefinida, creación de un comité mixto).
Los resultados del Acuerdo de 1990 han sido excelentes para los operadores económicos andorranos, ya que respetaba sin restricciones las singularidades fiscales del país y, al mismo tiempo, le dotó de un marco regulador de los tráficos comerciales que permitieron mantener una diferencia fiscal y de precios apreciable con España y Francia en los capítulos industriales, que constituían el grueso de las ventas a los turistas, al tiempo que se eliminaba cualquier restricción cuantitativa.
Adicionalmente, permitía a Andorra beneficiarse del statu quo de país tercero en el caso de los productos agrícolas y agroindustriales, lo que comportaba la entrada en el mercado nacional de este tipo de mercancías a precios más favorables que los vigentes en la CEE , por el hecho de beneficiarse de las restituciones a la exportación.
La segunda fase del proceso gradual de Andorra en la UE buscaba un “nuevo encaje” por medio de la negociación sobre nuevos ámbitos que fueran más allá de las aduanas y de las cuestiones comerciales.
Esta segunda fase se concretó en un Acuerdo de cooperación, con carácter de convenio marco, firmado en 2004, que ampliaba las relaciones con la CEE en ámbitos como el medio ambiente, la educación o la política regional, entre otros. Fue impulsado por iniciativa andorrana y acabó firmando según las orientaciones previstas por el gobierno andorrano.
Acuerdo sobre fiscalidad del ahorro
También pertenece a esta segunda fase un Acuerdo sobre fiscalidad del ahorro (2004), precursor del que se firmó más tarde, en 2016, sobre intercambio automático de información fiscal, que supuso el final del secreto bancario y el eliminación de Andorra de las listas de paraísos fiscales, dentro del marco de la tercera y actual fase de acercamiento del Principado a la UE, todavía no completada.
A diferencia de los Acuerdos de unión aduanera y de cooperación, el Acuerdo de fiscalidad de 2004 y 2016 respondían a la iniciativa de la UE. El Acuerdo de 2004 preveía efectuar retenciones en el origen sobre los intereses del ahorro pagados en Andorra a personas físicas residentes de los estados miembros de la UE, como medida transitoria a cambio de no facilitar datos. Lo que parecía una amenaza importante para Andorra no se concretó en 2004 y acabó siendo un acuerdo de escasa repercusión.
También formaban parte de la segunda fase de acercamiento un conjunto de arreglos complementarios, todos ellos favorables a Andorra:
Una declaración común sobre la continuidad de las buenas relaciones con la UE, facilidades a los andorranos en el peaje de fronteras, acuñamiento de monedas euro andorranas (no billetes) y el texto de un nuevo artículo en el proyecto de Tratado constitucional de la UE , finalmente concretado en el Tratado de Lisboa de 2009, sobre los estados de pequeña dimensión territorial en el que se establecen criterios aplicables en Andorra en sus relaciones con la UE tales como acuerdo específico, vecindad y proximidad territorial.
Lo que empezó como una demanda de acuñamiento de euros, como un arreglo complementario más y como contrapartida de haber aceptado el Acuerdo sobre fiscalidad del ahorro (2004) se convirtió en un Acuerdo monetario Andorra-UE de gran contenido, firmado en 2011. Se acuñan efectivamente euros andorranos, pero Andorra también se compromete a adoptar la legislación europea en materia financiera y bancaria.
Actualmente Andorra se encuentra en la tercera fase de acercamiento a la UE. Hasta ahora ha significado la firma del nuevo Acuerdo sobre fiscalidad del ahorro firmado en 2016, que establece el intercambio automático de información sobre cuentas financieras, en vigor desde 2017. El acuerdo sobre fiscalidad de 2016 ha supuesto el final del secreto bancario en Andorra, un evento de gran importancia en el Principado. Esto ocurrió después de fuertes presiones internacionales en materia de homologación y transparencia financieras, especialmente a partir de 2009.
Andorra ha optado por lanzar un proceso de apertura económica y de homologación internacional
Por otra parte, Andorra ha iniciado, a partir de 2010, y hasta la fecha, un ambicioso proceso de reforma de su modelo económico y fiscal que debe conducirlo a una mayor diversificación de la economía.
Ante la amenaza de las dificultades inherentes al mantenimiento del statu quo, en virtud del agotamiento detectado del modelo económico tradicional, Andorra ha optado por lanzar un proceso de apertura económica y de homologación internacional que le permitirá hacer frente a los retos de futuro y competir en igualdad de condiciones con el resto de países.
La tercera fase de acercamiento supone -además del Acuerdo de fiscalidad de 2016, que ha actualizado el de 2004- unas negociaciones sobre un nuevo Acuerdo de asociación que debe permitir el acceso de Andorra al mercado interior europeo, lo más importante del mundo.
Andorra negocia el Acuerdo de asociación junto con Mónaco y San Marino. Las negociaciones están avanzadas, pero todavía no están cerradas. Se conocen la arquitectura general del acuerdo y el marco institucional. Se ha convenido la actualización del Acuerdo Aduanero de 1990 preservando su esencia (tabaco y franquicias) y al mismo tiempo facilitando la circulación al resto de productos agrarios y alimentarios.
Se ha fijado un período de treinta años para que el sector del tabaco pueda afrontar los cambios que puedan venir. Se ha convenido en el mantenimiento de un sistema privilegiado de franquicias para viajeros. Pero quedan por completar asuntos tan importantes como la libre circulación de personas, los servicios financieros y los monopolios eléctricos y de telecomunicaciones.
Òscar Ribas, ex-jefe de gobierno andorrano, muy respetado políticamente en el Principado decía que:
“La aproximación a Europa que conviene al Principado no puede ser de otra forma que por medio de un tratado de asociación” y que no es sólo el objetivo de participar en el mercado interior europeo lo que cuenta y lo que justifica un nuevo tratado de asociación con la UE, sino que «hay otros aspectos no menos importantes y urgentes que deben tenerse en cuenta».
«Para ser viable, Andorra necesita, además, su desarrollo político y geográfico. El político hace veinticinco años que empezó (constitución de 1993), que ahora hay que culminar con el Acuerdo de asociación. Los plenos desarrollos físico, geográfico y económico no han cuajado todavía, especialmente los dos primeros.Consolidado un tratado de asociación, sería bueno implicar a la UE en la inversión para las comunicaciones.Andorra no sólo debe participar en el mercado interior único de la UE , sino que también debe aspirar a liderar una expansión económica de la región cercana del Pirineo, en territorio francés y español.Debe liderar un espacio pirenaico.Se puede inspirar, por ejemplo, en el existente espacio alpino europeo, dentro de la UE».
Òscar Ribas también declaró: «El país no puede estar en medio del mercado interior europeo y no formar parte, si queremos ser un país independiente. Si solo queremos ser una estación de esquí es otra cosa».
Según el gobierno andorrano, el objetivo central del Acuerdo de Asociación es diversificar la economía mediante la participación en el mercado interior europeo, que debe abrir «nuevas oportunidades a empresarios, profesionales y estudiantes».
Lo considera la clave de vuelta del nuevo modelo de desarrollo económico y social andorrano. Este nuevo modelo se caracteriza por su apertura económica, una fiscalidad competitiva y proyección internacional.
Declara que las opiniones de la ciudadanía y de las organizaciones empresariales deben ser tenidas en cuenta y que el Acuerdo debe ser bien acogido por la sociedad andorrana. Este último punto es esencial, más teniendo en cuenta que tiene la intención de convocar un referendo sobre el Acuerdo.
Existen corrientes de opinión críticas sobre la conveniencia del Acuerdo de Asociación con la UE en el Principado, que englobaría los anteriores Acuerdos aduanero y de cooperación.
Algunas críticas apuntan a que Andorra no está preparada para competir en el seno del mercado interior europeo y que sería mejor el mantenimiento del actual statu quo, manteniendo vigente el Acuerdo comercial de 1990.
Se habla de líneas rojas que no se pueden traspasar (mantenimiento del Acuerdo de 1990, asegurar la soberanía fiscal, cuotas de inmigración, asegurar el acceso al Banco Central Europeo (BCE), libertad de la política exterior andorrana, etc. ).
La tercera fase de acercamiento del Principado a la UE está inacabada. Las negociaciones sobre una asociación llevan ocho años durando. Los analistas consideran que la UE quiere cerrar el acuerdo y no quiere que Andorra continúe con el actual statu quo.
Espanya presidirà la UE
España presidirá la UE en el segundo semestre del año en curso. El actual gobierno andorrano, salido recientemente de unas elecciones generales, aprovechará la oportunidad para tratar de influir sobre el gobierno español en el sentido de que trate de cerrar las negociaciones para el Acuerdo de Asociación Andorra-UE durante su próxima presidencia europea de carácter semestral.
El país no puede estar en medio del mercado interior europeo y no formar parte, si queremos ser un país independiente. Si solo queremos ser una estación de esquí es otra cosa Share on X
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Víctor Pou es doctor en derecho y licenciado en ciencias económicas por la Universitat de Barcelona, MBA por la IESE Business School de la Universidad de Navarra y Graduado en Integración Europea por la Universidad de Ámsterdam. Es profesor del IESE Business School y de la Universidad Internacional de Cataluña (UIC). Es Socio de la consultoría TAS Europrojects (Bruselas). Ha sido Ninguno de Unidad y Consejero de Relaciones Exteriores a la Comisión Europea (Bruselas). Ha sido Director del Patronato Catalán pro Europa y Director General de Adecuación a las Comunidades Europeas de la Generalitat de Cataluña.