Visiones de futuro sobre la Unión Europea (I)

Los profesores Innerarity y Colomer coinciden en afirmar que la Unión Europea (UE) (antes Comunidad Europea), puede ser considerada como el fenómeno político más innovador y prometedor nacido en el siglo XX.  La UE es una entidad política que no es un estado, ni un estado federal, pero tampoco es una mera organización internacional.

Daniel Innerarity acaba de publicar un libro titulado «Una teoría de la democracia compleja. Gobernar en el siglo XXI «(Galaxia Gutenberg, 2020) en el que ofrece una actualización de nuestros conceptos políticos sobre la democracia, que fueron pensados en una época de relativa simplicidad social y política. La política hoy opera en entornos de elevada complejidad y no ha encontrado todavía su teoría democrática. La renovación más prometedora de nuestras democracias será el resultado de hacerlas más complejas. Innerarity opina que la UE es el modelo de gobernanza democrática compleja para el siglo XXI y que, por tanto, tiene un gran futuro.

En 1985, en un discurso ante el Parlamento Europeo, el presidente de la Comisión Europea, el francés Jacques Delors, consideró de broma la UE como un «objeto político no identificado» (OPNI) ( Unidentified Political Object, UPO), y el mes de julio de 2007, el entonces presidente José Manuel Barroso, en una conferencia de prensa, la asimiló a un «imperio», en el buen sentido de la palabra, ya que la UE no ha surgido de la fuerza ni de ninguna potencia dominante que la impusiera, sino de la libre decisión de sus estados miembros de trabajar juntos y poner en común sus soberanías.

En su opúsculo «Unidos en la diversidad: la Unión Europea como un imperio» (Fondation Europa Cultural, 2015), el profesor de economía política de la Universidad de Georgetown (Estados Unidos), Josep M. Colomer, analiza la UE como un «imperio» y trata de la semejanza entre la moderna Unión y el viejo Habsburgo, la antigua federación europea de origen medieval que, iniciada por Carlomagno en el año 800, de la que Voltaire dijo sarcásticamente que no era ni «sacro»,ni «imperio» ni «romana». Perduró, sin embargo, a lo largo de mil años, hasta su disolución por Napoleón a principios del siglo XIX.

Según Daniel Innerarity, el proyecto integrador europeo que representa la UE no es un proyecto acabado . No ha llegado a ser lo que se proponía desde un principio: una federación. Pero lo ha intentado, con altos y bajos. El intento sigue siendo válido, se puede decir que cada vez más válido, ya que el mundo camina hacia una «integración diferenciada», que es lo que precisamente pretende ser la UE. No en vano su lema es «unidad en la diversidad».

Si es posible aún hablar de un «sentido de la historia», no se ve otro que no apunte hacia una progresiva complicación de las cosas, y políticamente hacia sistemas cada vez más complejos que requieren, a su vez, gobiernos cada vez más complejos. La convivencia política en el siglo XXI se plantea en términos de «diferenciación reconocida «. Ni la imposición ni la subordinación ni la exclusión ni el unilateralismo son compatibles con una sociedad democrática avanzada. El gran reto hoy en política es la configuración de un gobierno multinivel (subsidiariedad) que integre a la ciudadanía según diversas lógicas. Este nuevo tipo de configuraciones políticas necesitan dos elementos: una nueva legitimidad y una innovación institucional. Las sociedades contemporáneas, a diferencia de las anteriores en la historia, tienen una centralidad débil y tienden a la formación de redes. Valorar la diversidad es el mejor procedimiento para asegurar la unidad. La cooperación sólo es posible si hay heterogeneidad. Vivimos en un mundo que se ha configurado sistémicamente. La autoridad sólo puede ser distribuida y descentralizada.

Está a la vista la larga marcha de la humanidad hacia la democracia y consecuentemente hacia la descentralización del poder. Cuanto más avanzado es un sistema y más democrática su cultura política, más indeterminada resulta su definición última de poder. La UE es la entidad política en la que mejor se constata esta ambivalencia, porque se trata de la institución política más poliárquica del mundo. Esta idea de la UE como una poliarquía es el que mejor resume sus valores y sus limitaciones en cuanto modelo de gobernanza compleja, donde se combinan, con su correspondiente dificultad, unidad y diversidad.

Según Innerarity, desde el punto de vista de su ontología política, la UE es una entidad política sin centro, una comunidad política con varios niveles de agregación. Las instituciones europeas están fuertemente interconectadas, pero sin un claro orden jerárquico. El sistema combina principios supranacionales (Comisión Europea, Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo) e intergubernamentales (Consejo Europeo) en una estructura multinivel y pluralista, más consensual y cooperativa que antagonista y jerárquica. La UE plantea un cambio desafiante de paradigma frente al monismo legal y la lógica jerárquica que provienen de la tradición estatocéntrica. En la UE no hay un poder central, sino una negociación entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión (el «método comunitario» de toma de decisiones). En la UE existe un equilibrio institucional y el derecho comunitario coexiste con las constituciones estatales y el derecho internacional. La cuestión de la soberanía no es planteable en la UE en su forma tradicional. Desde la perspectiva del pluralismo constitucional, la primacía comunitaria no establece una especie de soberanía supraestatal, sino que solamente regula la interacción entre los niveles que constituyen el entramado institucional de la Unión (principio de subsidiariedad). La peculiar estructura de la UE, sus rondas complejas de toma de decisiones e implementación, es lo que hace que el poder aparezca como débil e indeciso. Por todo ello, la profundización en la democracia europea no se debe pensar en el sentido en que salieron los estados tradicionales, a través de algo que visualizara sin fisuras al pueblo soberano. La UE transcurre por escenarios de interdependencia y policentralidad y se caracteriza por un elevado nivel de complejidad y una cultura política de la limitación, mutualización y cooperación entre los diversos niveles y actores. De ahí su absoluta actualidad y gran relevancia en el mundo político del siglo XXI. 

Según Josep M. Colomer , se necesitan nuevas fórmulas políticas e institucionales para gestionar de manera eficiente un mundo interdependiente. La UE se caracteriza por una forma «imperial» de organización política interna que puede tener éxito, ya que puede responder con flexibilidad al reto . Colomer considera la UE como un «imperio». Colomer habla de «imperio» como una forma de organización política territorial. Una comunidad política puede ser organizada como una ciudad, un condado, una región, un estado, una federación o una organización internacional, entre otras categorías. La forma específica de organización política denominada «imperio» implica una área grande y es diferente de un estado soberano, que tiende a ser más pequeño, y de una gran organización internacional formada por estados soberanos. El imperio europeo es solamente un caso insigne de los procesos de creciente interdependencia entre países que pueden observarse en todo el mundo.

En la UE ninguno de los niveles de gobierno tiene el monopolio de la provisión de bienes públicos ni es soberano para tomar decisiones finales sobre todos los temas. En esto, el imperio europeo es similar a una federación. Pero, en contraste con las características de los estados federales,  la distintiva de la estructura «imperial» de la UE son sus asimetrías, es decir, los diferentes grados de integración de los países en diferentes temas y la variedad de fórmulas que unen los estados miembros con el centro de Bruselas.

Un antecedente del actual «imperio europeo» es el imperio Romano Germánico, que duró mil años, desde Carlomagno hasta Napoleón. El imperio actual es mucho más germánico que romano. Tanto aquel imperio medieval como el actual comparten muchas cosas: fronteras móviles, monedas comunes, variadas instituciones representativas, prioridad a los consensos y en las negociaciones, medios pacíficos y legalistas de solución de conflictos. Ninguno de los dos imperios han sido «imperialistas» en el sentido de una política de conquista. El Imperio romano germánico llegó a tener más de 300 feudos y más de 80 ciudades, incluidas una serie de repúblicas que se consideraban «libres». Henry Kissinger ha escrito que la Unión actual se parece «más al Sacro Imperio romano germánico  que a la Europa del siglo XIX» y que «la institucionalización de la UE ha producido un grado de unidad que no se había visto en Europa desde del Sacro Imperio romano germánico «(«Diplomacy», A Touchstone Book, 1994).

También en el Sacro Imperio los recursos financieros y económicos los controlaban los principados, ducados y territorios y el presupuesto central era tan mínimo, en términos relativos, como el de la UE. La figura del Emperador era electiva y la decisión la tomaban los «príncipes electores». Había frecuentes y complejas negociaciones en el seno de la «Dieta imperial» ( Reichstag ), con un parecido claro con las reuniones actuales del Consejo Europeo.

Un imperio no es una federación, pero se puede ir acercando. El proceso federal de construcción de los Estados Unidos de América duró 140 años. La característica más distintiva del imperio europeo son sus asimetrías. La «soberanía» se ha convertido en uno de los conceptos políticos más obsoletos en el mundo actual y especialmente en Europa.

La UE puede durar y tener éxito como un «imperio». El actual sistema europeo de gobierno es complejo, ya que incluye múltiples niveles de gobierno, desde el local al regional, el estatal y la unión. Ninguno de estos niveles de gobierno tiene el monopolio del abastecimiento de bienes públicos ni es soberano para tomar decisiones finales en todos los temas. El desarrollo de asimetrías en el futuro puede aumentar. Se pueden dar diferentes tipos de integración en diferentes partes de Europa. Puede haber una familia nuclear y varias conexiones con parientes de primer, segundo y tercer grado. Como en todos los imperios clásicos, las fórmulas institucionales y los procesos típicos en la UE incluyen autoridades superpuestas, votos ponderados de diferentes unidades territoriales, tensiones centralizadoras y resistencias nacionalistas, así como negociaciones y compromisos. Todo esto también es comparable con el Imperio Austrohúngaro, otro precedente claro de la UE.

Es cierto que en 1957 el Tratado de Roma estableció unas reglas uniformes para sus seis países fundadores y reflejó la aspiración a alcanzar «una unión cada vez más estrecha». Pero ya en los años setenta el mecanismo monetario de la «serpiente» y en 1979 la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) inauguró un sistema de «flexibilidad», «círculos concéntricos», «diferentes velocidades» o «geometría variable» que se consolidaría años después con la creación del euro (1999), con el acuerdo de Schengen (1985) sobre la supresión de las fronteras interiores y con la creación y desarrollo por los Tratados de Amsterdam (1997) y Lisboa ( 2007) del sistema de «cooperación reforzada» ( enhanced cooperation) que en la actualidad permite a un mínimo de nueve estados adoptar, bajo ciertas condiciones, iniciativas vinculantes solamente para ellos, aunque abiertas al resto.

Los malentendidos que provoca el término «imperio» (y el adjetivo «imperialista») hacen poco aconsejable aplicarlo a la UE. Pero los historiadores y pensadores que han advertido este paralelismo histórico aciertan en destacar que la UE, lejos de ser un superestado centralista y uniforme, es un espacio político donde reinan las libertades económicas y democráticas, que alberga a ciudadanos con una arraigada identidad europea, a los que les gustaría avanzar hacia una federación, y en otros que no, muy aferrados todavía al concepto de estado-nación, reticentes a una Europa federal y amigos de concebir la Unión como una mera comunidad económica. Todas estas concepciones tienen cabida en la UE, una entidad política tan políticamente compleja como lo fue el Sacro Imperio, y en la que el verdadero imperio son la democracia y los ciudadanos.

Según Josep M. Colomer,  el imperio puede que no sea una etapa intermedia entre un conjunto de estados soberanos y una federación única. Advierte que las asimetrías y la diversidad de la UE no son necesariamente transitorias. Con la configuración actual y en el futuro previsible, cree que tal vez están destinadas a durar. La UE tiene un futuro incierto.

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