Visions de futur sobre la Unió Europea (I)

Els professors Innerarity i Colomer coincideixen en afirmar que la Unió Europea (UE) (abans Comunitat Europea), pot ser considerada com el fenomen polític més innovador i prometedor  nascut al segle XX.  La UE és una entitat política que no és un estat, ni un estat federal, però tampoc és una mera organització internacional.

Daniel Innerarity acaba de publicar un llibre titulat  “Una teoría de la democracia compleja. Gobernar en el siglo XXI“ (Galaxia Gutenberg, 2020)  en el que ofereix una actualització dels nostres conceptes polítics sobre la democràcia, que varen ser pensats en una època de relativa simplicitat social i política. La política avui opera en entorns d’elevada complexitat i no ha trobat encara la seva teoria democràtica.  La renovació més prometedora de les nostres democràcies serà el resultat de fer-les més complexes. Innerarity opina que la UE és el model de governança democràtica complexa per al segle XXI i que, per tant, té un gran futur.

L’any 1985, en un discurs davant del Parlament Europeu, el president de la Comissió Europea, el francès Jacques Delors, va considerar de broma la UE com un “objecte polític no identificat“ (OPNI) (Unidentified Political Object, UPO), i el mes de juliol de 2007, l’aleshores president José Manuel Barroso, en una conferència de premsa,  la va assimilar a un “imperi“, en el bon sentit de la paraula, ja que la UE no ha sorgit de la força  ni de cap potència dominant que la imposés, sinó de la lliure decisió dels seus estats membres de treballar junts i posar en comú les seves sobiranies.

En el seu  opuscle “Unidos en la diversidad: la Unión Europea como un imperio“ (Fondation Europa Cultural, 2015), el professor d’economia política de la Universitat de Georgetown   (Estats Units), Josep M. Colomer, analitza la UE com un “imperi“ i tracta de la  semblança entre la moderna Unió i el vell Sacre Imperi Romanogermànic, l’antiga federació europea d’origen medieval que, iniciada per Carlemany l’any 800, de la que Voltaire va dir sarcàsticament que no era ni “sacre“, ni “imperi” ni “romana”. Va perdurar, no obstant i això, al llarg de mil anys, fins a la seva dissolució per Napoleó a principis del segle XIX.

Segons  Daniel Innerarity, el projecte integrador europeu que representa la UE no és un projecte  acabat. No ha arribat a ser el que es proposava  des d’un principi: una federació. Però ho ha intentat, amb alts i baixos. L’intent segueix essent vàlid, es pot dir que cada vegada més vàlid, ja que el món camina cap a una “integració diferenciada“, que és el que precisament  pretén ser  la UE. No en va el seu lema  és “unitat en la diversitat“.

Si és possible encara parlar d’un “sentit de la història“, no se’n veu un altre que no apunti cap a una progressiva complicació de les coses, i políticament cap a sistemes cada vegada més complexos que requereixen, a la vegada, governs cada vegada més complexos. La convivència política en el segle XXI es planteja  en termes de “diferenciació reconeguda“. Ni la imposició ni la subordinació ni l’exclusió ni l’unilateralisme són compatibles amb una societat democràtica avançada. El gran repte avui en política és la configuració d’un govern  multinivell (subsidiarietat) que integri a la ciutadania segons diverses lògiques. Aquest nou tipus de configuracions polítiques necessiten dos elements: una nova legitimitat i una innovació institucional.  Les societats contemporànies, a diferència de les anteriors en la història, tenen una centralitat feble i tendeixen a la formació de xarxes. Valorar la diversitat és el millor procediment per assegurar la unitat. La cooperació solament és possible si hi ha heterogeneïtat. Vivim en un món que s’ha configurat sistèmicament. L’autoritat només pot ser distribuïda i descentralitzada.

Està a la vista la llarga marxa de la humanitat cap a la democràcia i conseqüentment cap a la  descentralització del poder. Com més avançat és un sistema i més democràtica la seva cultura política, més indeterminada resulta la seva definició última de poder. La UE és l’entitat política  a la qual millor es constata aquesta ambivalència, perquè es tracta de la institució política més poliàrquica del món. Aquesta idea de la UE com una poliarquia és el que millor resumeix els seus valors i les seves limitacions en tant que model de governança complexa, on es combinen, amb la seva corresponent dificultat, unitat i diversitat.

Segons Innerarity, des del punt de vista de la seva ontologia política, la UE és una entitat política sense centre, una comunitat política amb diversos nivells d’agregació. Les institucions europees estan fortament interconnectades, però sense un clar ordre jeràrquic. El sistema combina principis supranacionals (Comissió Europea, Tribunal de Justícia, Banc Central Europeu)  i intergovernamentals  (Consell Europeu) en una estructura multinivell i pluralista, més consensual i cooperativa que antagonista i jeràrquica. La UE planteja un canvi desafiant de paradigma en front del monisme legal i la lògica jeràrquica que provenen de la tradició estatocèntrica. A la UE no hi ha un poder central, sinó una negociació entre el Consell, el Parlament i la Comissió (el “mètode comunitari” de presa de decisions). A la UE existeix un equilibri institucional i el dret comunitari coexisteix amb les constitucions estatals i el dret internacional. La qüestió de la sobirania no és plantejable a la UE en la seva forma tradicional. Des de la perspectiva del pluralisme constitucional, la primacia comunitària no estableix una espècie de sobirania supraestatal, sinó que solament regula la interacció entre els nivells que constitueixen l’entramat institucional de la Unió (principi de subsidiarietat). La peculiar estructura de la UE, les seves rondes complexes de presa de decisions i implementació, és el que fa que el poder aparegui com feble i indecís. Per tot això,  l’aprofundiment en la democràcia europea no s’ha de pensar en el sentit  en què varen sortir els estats tradicionals, a través de quelcom que visualitzés sense fissures al poble sobirà. La UE transcorre per escenaris d’interdependència i policentralitat i es caracteritza per un elevat nivell de complexitat i una  cultura política de la limitació, mutualització i cooperació entre els diversos nivells i actors. D’aquí la seva absoluta actualitat i gran rellevància en el món polític del segle XXI. 

Segons Josep M. Colomer, es necessiten noves fórmules polítiques i institucionals per gestionar de manera eficient un món interdependent. La UE es caracteritza per una forma  “imperial“ d’organització política interna que pot tenir èxit, ja que pot respondre amb flexibilitat al repte. Colomer considera  la UE com  un “imperi“. Colomer parla d’“imperi“ com una forma d’organització política territorial. Una comunitat política pot ser organitzada com una ciutat, un comptat, una regió, un estat, una federació o una organització internacional, entre altres categories. La forma específica d’organització política denominada “imperi“ implica una àrea gran i és diferent d’un estat sobirà, que tendeix a ser més petit, i d’una gran organització internacional formada per estats sobirans. L’imperi europeu és solament un cas insigne dels processos de creixent interdependència entre països que poden observar-se a tot el món.

A la UE cap dels  nivells de govern té el monopoli de la provisió de béns públics ni és sobirà per prendre decisions  finals sobre tots els temes. En això, l’imperi europeu és similar a una federació. Però, en contrast amb les característiques dels estats federals,  la distintiva de l’estructura “imperial” de la UE són les seves asimetries, és a dir, els diferents graus d’integració dels països en diferents temes i la varietat de fórmules que relliguen  els estats membres  amb el centre de Brussel·les.

Un antecedent de l’actual “imperi europeu“ és l’imperi Romanogermànic, que va durar mil anys, des de Carlemany fins Napoleó. L’imperi actual és molt més germànic que romà. Tant aquell imperi medieval com l’actual comparteixen moltes coses: fronteres mòbils, monedes comunes, variades institucions representatives, prioritat als consensos i a les negociacions, mitjans pacífics i legalistes de solució de conflictes. Cap dels dos imperis han estat “imperialistes“ en el sentit d’una política de conquista. L’Imperi romà germànic va arribar a tenir més de 300 feus i més de 80 ciutats, incloses una sèrie de repúbliques que es consideraven “lliures“. Henry Kissinger ha escrit que la Unió actual s’assembla “més al Sacre Imperi Romanogermànic que a l’Europa del segle XIX“ i que “la institucionalització de la UE ha produït un grau d’unitat que no s’havia vist a Europa des del Sacre Imperi romà germànic“ (“Diplomacy“, A Touchstone Book, 1994).

També en el Sacre Imperi els recursos financers i econòmics els controlaven els principats, ducats i territoris i el pressupost central era tan mínim, en termes relatius, com el de la UE. La figura de l’Emperador era electiva i la decisió la prenien els “prínceps electors“. Hi havia freqüents i complexes negociacions en el si de la “Dieta imperial“ (Reichstag), amb una semblança clara amb les reunions actuals del Consell Europeu.

Un imperi no és una federació, però s’hi pot anar acostant. El procés federal de construcció dels Estats Units d’Amèrica va durar 140 anys. La característica més distintiva de l’imperi europeu són les seves asimetries.  La “sobirania“ s’ha convertit en un dels conceptes polítics més obsolets en el món actual i especialment a Europa.

La UE pot durar i tenir èxit com un “imperi”. L’actual sistema europeu de govern és complex, ja que inclou múltiples nivells de govern, des del local al regional, l’estatal i la unió. Cap d’aquests nivells de govern té el monopoli del proveïment de béns públics ni és sobirà per prendre decisions finals en tots els temes. El desenvolupament d’asimetries en el futur pot augmentar. Es poden donar diferents tipus d’integració en diferents parts d’Europa. Pot haver-hi una família nuclear i diverses connexions amb parents de primer, segon i tercer grau.  Com en tots els imperis clàssics, les fórmules institucionals i els processos típics a la UE inclouen autoritats superposades, vots ponderats de diferents unitats territorials, tensions centralitzadores i resistències nacionalistes, així com negociacions i compromisos. Tot això també és comparable amb l’Imperi Austrohongarès, un altre precedent clar de la UE.

És cert que l’any 1957 el Tractat de Roma va establir unes regles uniformes  per als seus sis països fundadors i va reflectir l’aspiració a assolir ”una unió  cada vegada més estreta“. Però ja en els anys setanta el mecanisme monetari de la “serpent“ i l’any 1979 la creació del Sistema Monetari Europeu (SME)  va inaugurar un sistema de “flexibilitat“, “cercles concèntrics“, “diferents velocitats“ o “geometria variable“ que es consolidaria anys després amb la creació de l’euro ( 1999), amb l’acord de Schengen (1985) sobre la supressió de les fronteres interiors i amb la creació i desenvolupament pels Tractats d’Amsterdam (1997) i Lisboa  (2007) del sistema de “cooperació reforçada“ (enhanced cooperation) que en l’actualitat permet a un mínim de nou estats adoptar, sota certes condicions, iniciatives vinculants solament per a ells, encara que obertes a la resta.

Els malentesos que provoca el terme “imperi“ (i l’adjectiu “imperialista“) fan poc aconsellable aplicar-lo a la UE. Però els historiadors i pensadors que han advertit aquest paral·lelisme històric l’encerten en destacar que la UE, lluny de ser un superestat centralista i uniforme, és un espai polític on regnen les llibertats econòmiques i democràtiques, que alberga  a ciutadans amb una arrelada identitat europea, als que agradaria avançar cap a una federació,  i a d’altres que no, molt aferrats encara al concepte d’estat-nació,  reticents a una Europa federal i amics de concebre la Unió  com una mera comunitat econòmica. Totes aquestes concepcions tenen cabuda a la UE, una entitat política tan políticament complexa com ho va ser el Sacre Imperi, i  en la que el vertader imperi són la democràcia i els ciutadans.

Segons Josep M. Colomer,  l’imperi potser que no sigui una etapa intermèdia entre un conjunt d’estats sobirans i una federació única. Adverteix que les asimetries i la diversitat de la UE no són necessàriament transitòries. Amb la configuració actual i en el futur previsible, creu que potser estan destinades a durar. La UE té un futur incert.

 Loading ...