La UE es una de las economías del mundo más abiertas y con una mayor orientación hacia el exterior, a la vez que el libre comercio entre Estados miembros es uno de sus principios fundacionales. La UE cuenta con uno de los mercados interiores más importantes y es una gran potencia comercial. La política comercial es competencia exclusiva de la UE. Esto significa que la UE, a través de la Comisión Europea, es responsable de legislar sobre comercio y de negociar acuerdos comerciales internacionales. La UE colabora activamente con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y es partidaria de un sistema comercial multilateral sólido y basado en normas (multilateralismo).
Hace pocos días, en Montevideo, la UE y Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay) han llegado a un acuerdo político. El texto del acuerdo ha de ser enviado por la Comisión Europea al Consejo de la UE y al Parlamento Europeo para su ratificación.
El ex alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y exvicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell (cinco años en el cargo), acaba de escribir lo siguiente:
“El acuerdo político, pendiente de ratificación, alcanzado recientemente en Montevideo entre la UE y Mercosur abre la puerta a la mayor zona de libre cambio del mundo, con más de 700 millones de personas, entre dos grandes organizaciones regionales muy cercanas política y comercialmente, y económicamente complementarias. Se ha necesitado un cuarto de siglo para llegar hasta aquí. Pienso que responde a un verdadero imperativo geopolítico: la necesidad de mejorar las relaciones entre Europa y Latinoamérica cuando nos encontramos en plena carrera hacia un nuevo orden mundial. No se puede decir que el mundo esté hoy mejor que hace cinco años, sino todo lo contrario. En un mundo desordenado por la guerra de Ucrania, el conflicto de Oriente Medio, el expansionismo comercial chino, la llegada de Donald Trump por segunda vez a la presidencia de Estados Unidos, etc., el fortalecimiento de los lazos entre Europa y Latinoamérica sería una buena noticia”.
No es la primera vez que, a lo largo de un cuarto de siglo de negociaciones, se alcanza un acuerdo político entre la UE y Mercosur. Ya ocurrió a finales del año 2019, gracias al empeño del Gobierno español, que venció las mismas resistencias que ahora todavía quedan por superar. Se ultimó en Bruselas después de veinte años de negociaciones, era un acuerdo para un mercado de 780 millones de personas, de las cuales 260 en Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay y el resto en la UE. El acuerdo de 2019 no prosperó. Encalló básicamente por la oposición de Francia. También por la falta de anclaje con el Acuerdo de París contra el cambio climático y el riesgo de impulsar la deforestación del Amazonas.
Ambos acuerdos, el de 2019 y el actual, son casi lo mismo, con añadidos sobre las cuestiones medioambientales que lo hicieron naufragar entonces y con la importante novedad de que ahora se presenta en forma de dos tratados, fundamentalmente para evitar dificultades de ratificación. Todos los elementos del acuerdo, tanto los comerciales como los no comerciales (diálogo político), están incluidos en un tratado global. Pero al afectar a competencias que no son exclusivas de la UE, tiene que ser ratificado por el Parlamento Europeo y por el Consejo, así como los parlamentos nacionales. Un proceso que se ha demostrado largo y difícil. Por ello, un segundo tratado, exclusivamente de carácter comercial, entraría en vigor inmediatamente cuando fuera aprobado por el Consejo, siempre que no se forme una minoría de bloqueo por un grupo de Estados miembros. Más tarde, el tratado global ratificado sería subsumido en el tratado comercial.
Dejando aparte este alambicado proceso de ratificación para adaptarse a la arquitectura competencial europea, “el acuerdo permite ampliar y diversificar las alianzas estratégicas de la UE en un momento en el que China sigue penetrando el Sur Global con su iniciativa nuevas rutas de la seda, Rusia también está intensificando sus relaciones políticas con el Sur Global, el mercado chino ya no es tan prometedor y la relación transatlántica está en cuestión con la segunda presidencia de Donald Trump”. Siempre, según Borrell, “el fracaso de este acuerdo supondría haber dejado abierta de par en par la región sudamericana a la influencia china, que ya es notable y creciente”.
Según declaraciones de la presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, “el acuerdo que se acaba de alcanzar el 6 de diciembre en Montevideo entre la UE y Mercosur no es solo una oportunidad económica, es también una necesidad política”. Se ha alcanzado pese a la gran resistencia francesa y pese a las grandes diferencias que puedan mediar entre un primer intento de acuerdo de 2019 y el actual de 2024.
Un acuerdo equilibrado
En términos comerciales, el tratado puede ser considerado como equilibrado. Da acceso a los productos industriales europeos en los países de Mercosur y a los de naturaleza agropecuaria sudamericanos en la UE. Se le suele caracterizar como “un intercambio de coches por vacas”, con salvaguardias importantes para el campo europeo (sistema de cuotas, productos fuera de temporada, cumplimiento de la ley contra la deforestación, ayudas compensatorias). Un intercambio fundamental incorporado es el de las materias primas, tan importantes para la transición digital y tecnológica.
Los aspectos ambientales y el impacto sobre algunos sectores agrícolas europeos han sido temas conflictivos. En particular, el efecto de la ley contra la deforestación europea, que puede limitar la importación de productos agrícolas que contribuyan a la destrucción de la superficie forestal.
“Si se consigue la ratificación del reciente acuerdo de Montevideo, se podrá decir que se habrá logrado un significativo éxito geopolítico: una alianza económica y comercial sin precedentes, desde la Patagonia a Laponia, y España habrán desempeñado en ello un papel muy importante”.
Si el acuerdo es declarado comunitario (competencia exclusiva de la UE y no de los Estados miembros), se simplificaría su proceso de ratificación al requerir solamente el voto favorable del Consejo (55 % de países que representen el 65 % de la población) y del Parlamento Europeo. Si el acuerdo fuera declarado mixto, necesitaría, además, ser aprobado por los parlamentos nacionales.
Intereses europeos y latinoamericanos
Francia lidera la oposición al acuerdo y defiende sus intereses agrícolas. Se opone de manera sistemática al pacto. No es la única. El primer ministro polaco, Donald Tusk, ha también expresado su rechazo, y lo mismo ha hecho la primera ministra italiana, Giorgia Meloni. España apoya el acuerdo. Alemania mira, sobre todo, a los cuatro países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) como un gran mercado de 273 millones de personas al que redirigir su potencial exportador, ahora que China se le resiste y Trump está a punto de acudir a su arsenal proteccionista. La mayoría de Estados miembros de la UE tiene esperanzas en poder importar materias primas críticas para la transición energética, diversificando así la procedencia y reduciendo la dependencia de China y Rusia. Brasil es un gran productor de algunas de las más solicitadas, como cobre, manganeso, silicio, titanio, níquel o tungsteno.
El bloque sudamericano espera prioritariamente inversiones. El acuerdo da seguridad jurídica y las inversiones pueden ayudar a modernizar la economía y hacerla entrar en la cadena de valor internacional. Eso ya lo dejaron muy claro los mandatarios latinoamericanos en la cumbre UE-CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y caribeños) el verano de 2023 en Bruselas. “No queremos ser solo una mina”, vinieron a decir, exigían que se dejara de lado una visión colonial y meramente extractiva de su región.
El interés por un acuerdo no ha decaído después del intento fallido de cierre en 2019. Pese a eso, parece haber tomado por sorpresa a algunos. El acuerdo va a ser difícil de vender a varias capitales y grupos de interés. En el marco de la UE, las grandes organizaciones agrarias, nacionales y europeas han dejado saber su profunda oposición. Tampoco Mercosur es un grupo homogéneo. El presidente Milei se ha referido a Mercosur como “un escollo” y dispara a menudo en contra de la misma razón de ser de Mercosur, que es su arancel exterior común, una barrera con la que los socios se protegen del exterior. Lula habla de forjar un Mercosur “fuerte y unido”.
La posición de España
España votará a favor en el Consejo de la UE porque su gobierno estima que tendrá un impacto económico positivo en términos agregados. Según indica un reciente informe del Ministerio de Economía, “la reducción de barreras comerciales y la mayor apertura a la inversión extranjera directa y a la contratación pública configurarán un nuevo escenario de flujos de bienes, servicios y capitales, en el que algunos actores deberán reorientarse”. El informe respalda una visión optimista del acuerdo, aunque evidencia también sombras: “el sector agrícola español puede verse perjudicado y pueden aumentar las emisiones de CO₂”. “El impacto positivo para España es superior al que tendría para la media de la UE. El acuerdo supone un win-win para sus firmantes, todas sus partes ganan, pero el impacto más visible se dará en el lado latinoamericano. Las manufacturas y los servicios serán los más beneficiados. La rama más perjudicada será la del bovino. La economía española se especializará en tareas de mayor valor añadido que compensarán en términos agregados el efecto negativo en algunos sectores”.
El acuerdo cuenta con fuertes detractores en los sectores productivos y en la sociedad civil. Las asociaciones agrarias Asaja (Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores) y COAG (Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos) han convocado protestas y manifestaciones similares a las que se están realizando en Francia. A esto se añade el rechazo de las organizaciones ecologistas. Desde COAG advierten que, en el sector agroalimentario, los únicos beneficiados del acuerdo con Mercosur serán las grandes corporaciones.
Interés estratégico del acuerdo para la UE
Mercosur forma parte de un proyecto de recuperación de músculo europeo y por eso se contempla como esencial en Bruselas, que quiere encontrar nuevos espacios de exportación. Alemania es considerada la más beneficiada. Francia y Polonia lideran la oposición a que el acuerdo se ratifique. Irlanda y Austria muestran resistencias. Meloni se ha posicionado de manera favorable al acuerdo, siempre y cuando pueda establecer determinadas cláusulas de salvaguardia para Italia. La tensión francoalemana por Mercosur supone una grieta más en unas relaciones bilaterales ya deterioradas.
En Bruselas se piensa que el acuerdo aporta ventajas de carácter estratégico. En un momento que Estados Unidos presiona a Europa, un acuerdo de libre comercio con países como Brasil y Argentina sería útil para compensar la pérdida de vitalidad de las exportaciones. Al mismo tiempo, permitiría reducir la dependencia de los minerales chinos y diversificar los proveedores en distintas áreas. La UE podría ganar peso en América Latina, una zona geográfica donde China tiene una presencia creciente. Hay sectores, como el automovilístico y el manufacturero que saldrán claramente beneficiados por el acuerdo si entra en vigor.
El fondo ideológico
La ideología aquí también cuenta. La ratificación del Mercosur significaría una bala más para las denominadas “derechas populistas y extremas“ y es probable que implique un crecimiento de estas opciones en Europa, que tienen por objetivo recuperar la capacidad de acción nacional, esto es, soberanía. Un acuerdo de las características del Mercosur reforzaría la urgencia, para muchos actores, de seguir caminos alejados de Bruselas. Por el lado americano, Milei ha formulado resistencias al acuerdo que van en la misma dirección que las derechas europeas.
La UE insiste en la importancia del libre comercio. Von der Leyen está muy decidida. Ha declarado que “mientras otras potencias avanzan en la dirección opuesta, nosotros elegimos permanecer unidos en el escenario mundial, en post de un comercio más libre y más justo“.
Un acuerdo que vale la pena ratificar
El acuerdo UE-Mercosur fue lanzado en 1999, fracasó en 2019 y ahora no debería volver a fracasar. No se puede desperdiciar un cuarto de siglo de negociaciones entre dos regiones amigas, hermanas culturalmente y con economías complementarias.
Aquellos que creen en un sistema comercial global esperan que Von der Leyen acabe superando los obstáculos puestos por Francia, Polonia, Italia y otros países miembros de la UE. Si el acuerdo volviera a fallar, la pérdida de credibilidad de la UE sería muy grande.
Más allá de las ventajas comerciales existentes para ambas partes, el acuerdo tiene un alto significado simbólico. El libre comercio y el multilateralismo necesitan amigos. Una UE que mostrara que no es capaz, una vez más, de llevar adelante acuerdos comerciales sobre los que tiene competencia exclusiva, demostraría escasa credibilidad en otros proyectos de poder para los que no la tiene. En Bruselas se escuchan voces diciendo que ha llegado el momento de que Francia e Italia den un paso adelante: “fallar una vez fue desafortunado; fallar una segunda vez sería mucho peor para los defensores del libre comercio y un regalo para los afanes proteccionistas de Donald Trump“.
En términos comerciales, el tratado puede ser considerado como equilibrado. Da acceso a los productos industriales europeos en los países de Mercosur y a los de naturaleza agropecuaria sudamericanos en la UE Share on X
Víctor Pou es doctor en derecho y licenciado en ciencias económicas por la Universitat de Barcelona, MBA por la IESE Business School de la Universidad de Navarra y Graduado en Integración Europea por la Universidad de Ámsterdam. Es profesor del IESE Business School y de la Universidad Internacional de Cataluña (UIC). Es Socio de la consultoría TAS Europrojects (Bruselas). Ha sido Ninguno de Unidad y Consejero de Relaciones Exteriores a la Comisión Europea (Bruselas). Ha sido Director del Patronato Catalán pro Europa y Director General de Adecuación a las Comunidades Europeas de la Generalitat de Cataluña.